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【中华美网•城市美学】中国城市为什么这么容易内涝

2021-08-27 14:24:27   文章来源:城市管理美学

不管是沿海、山区还是平原,只要到了雨季,城市就会变成海景区。为什么内涝年年都有,难道真的就治不好了吗?

暑假总是出行的好时候,难得有一段时间可以看看学校外的风景。只要你的出行路线设计的“足够好”你会发现,不管身处何处,你能一整个暑假都在看海。你 可以在成都吃着火锅看海,在武汉啃着鸭脖看海,在厦门大学边打卡边看海,还能在北京挤上地铁前继续看海。

本来,人们对现代化城市的一大想象就是,笔直的柏油马路取代了乡间泥泞的小路,水泥地面不再有坑坑洼洼的积水。但没想到的是,在大城市里,水涝竟然也 可以这么严重,而且要看到海景根本不用运气,年年都有。
 
实际上,在中国内涝就是个城市病,特大城市更常见。住房和城乡建设部2010年的调查显示,在351个 城市中,有213个发生过积水内涝,占总数的62%;内涝灾害一年超过3次以上的城市就有137个,甚至还有57个城市的最大积水时间超过12小时。

为什么现代化的大城市反倒连最常见的自然气候都扛不住了呢,我们还能在暴雨城市安全行走吗?

不断叠加的历史问题

城市内涝的原因,在学者和媒体的总结中,通常会有以下几个。首先就是城市化,随着城市规模不断扩大,道路、建筑密度不断增加,这时城区就会比郊区吸收更 多的太阳辐射,加上城市生产生活产生大量热量,热气流越积越厚,就容易形成降雨。而大城市更易产生这种现象,因此高强度暴雨可能性更大。

钢筋水泥的城市也让雨水更难以通过地面渗透,绿地、农田、花园等减少,城市的自我调节能力也随之降低,内涝的问题只能更多地通过人工排水系统解决。

但是,人多、现代化建筑多本身就是城市化的一部分,我们总在吹捧的德国城市,也并没有因为铺起了水泥地就频繁内涝。把锅推给“城市化”显然是偏颇的,治理和规划不当才是导致城市洪灾泛滥的原因。

最常见的问题发生在城市建设中。建设本身不是问题,但建设过程中对排水的忽视却容易产生问题。比如武汉市在建造地铁期间,由于施工期临时排水措施的不 完善,施工过程中损坏的排水管不能准时恢复,都导致了排水不畅。据水务部门统计,在集中降雨期间,武汉经历了15个主要的内涝区,其中10个是由于建设造成的。而且,不同于其他国家开始尽可能使用渗水地面,中国的城市的不透水地表面积仍以每年6.5%的速度增长。这个过程还附带着湖泊和湿地等水生生态系统的减少,城市中本来有的天然排水系统被破坏。

以浙江温岭市为例,2007年至2009年,全市各类建设项目“合法”占用河道面积达59.75万平方公里,年均近20万平方公里。1995年至2009年,新老城区及结合部各类占用河道面积达88.85万平方公里,区域水域面积缩减了20.5%。

武汉市也不容乐观,水务局统计,2002年武汉市共有200多个湖泊,10年之后只剩下了160多个。其中,消失最快的是中心城区,新中国成立初的127个湖泊现在仅保留了38个。

如果排水系统都被破坏了,就只能依靠人工排水系统。这时过于狭窄的排水管道就必然被人诟病。

中国大多数城市的下水道的排水量都是按照一年一遇的标准来设计。只有小部分地区达到5年一遇的标准。比如在北京,就是每小时36毫米雨量,超过这一雨量,北京的排水系统就无法承担,路面就会出现积水,形成对比的是,欧美、日本等国家规定的最低限一般为5年或10年。

中国污水工程的初期建设始于20世纪50年代,当时大陆多采用苏联的设计理念,而苏联在排水系统建设方面更重视节约成本,建更宽的排水管道在当时甚至是 一个“资产阶级的问题”,这导致大陆的雨水管渠设计流量整体偏小。

管道流量怎么设计,中国的方法也不一样。欧美发达国家多按照区域的渗水情况来确定管网流量,容易积水的地方管道就会更粗,而北京现在仍是按苏联标准, 根据地区的重要性决定下水道的管径,比如奥运区和长安街沿线等重要地区的下水道都用较大的管径。但实际上,普通地区的汇水量很可能大于重要地区,而且这些地方往往人流量也更大。

但排水管道的问题,尽管已经提了好多年了,但改变却总是很少,直到2014年,武汉市才将排水设计标准提高到3年,在此之前,武汉市的排水系统只能抵抗一年一遇的暴雨。

洪水漫漶总能引起人们关于“下水道是城市的良心”的讨论,但城市内涝的问题却远不止在于下水道。

被拖垮的城市改造

在中国,各种建设的重要性总是优先于排水管网的设计。当两个工程建设出现矛盾时,能够创造GDP的项目总是排在前,而需要投入大量人力物力的水利项目则往后排。排水管网重修本身就是一个耗资巨大的工程,因为没有规划预留地,改造管道常常需要巨大的成本。广州也是在1999年人均GDP突破3000美元大关之后,才开始加大河涌整治力度。

巨大的投资是改造排水系统的第一步。在“十二五”期间 (2011-2015 年 ),政府投入了4271亿元人民币用于城市污水处理和基础设施建设。而到了“十三五”期间(2016-2020)中国计划再为下水道系统和污水处理设施投入5644亿元人民币。

但巨额花费并不一定都有实效。中国72%的污水管网都是在过去15年里安装的,下水道建设的市场并不成熟,所以施工的质量也难以保证。

而且,由于中国的城市建设长期以来都是“重地上而轻地下”,中国的管网水平始终落后于发达国家,目前中国的城市排水网普及率为64.8%左右,而发达国家已经接近100%的水平,要重建排水网络,整个工程量也非常大。

直到2013年,中国才开始将排水防涝当做一个很重要的事情。这年住建部下发了《城市排水(雨水)防涝综合规划编制大纲》,对排水规划有了明确的要求。比如规定直辖市、省会城市等36个大中城市的中心城区能有效应对不低于50年一遇的暴雨,地级城市中心城区能应对30年一遇的暴雨等。

住建部还表示,要用5年时间完成排水管网的雨污分流改造,用10年左右时间建成较为完善的城市排水防涝工程体系。但规划政策和法规的执行不力却让这样 的计划形同虚设。据排水专家介绍,2013年国家制定的排水和防洪建设规划任务在很多城市都失败了,比如在武汉,现有的排水设施甚至没有达到预定标准的一半。

就算是国家重金支持的“海绵城市计划”也无法立竿见影地解决城市水涝问题。“海绵城市”是指通过加强城市规划建设管理,发挥建筑、道路和绿地、水系等 生态系统对雨水的吸纳作用,从而控制雨水径流。2015年4月起,住建部等三部委先后公布两批中央财政支持海绵城市建设试点。

这个计划相当造价不菲,每平方公里的建设费用预计在1亿元至1.5亿元,在原计划中,中央政府将为这个项目资助约15%至20%的成本,其余由地方政府和 私人开发商资助。但由于相关未完善,很难募集到私人投资。

对于中国的城市来说,省级政府实际上控制了大部分支出,因此地方的基础设施也难以筹集足够的资金。这也是为什么政府可以对极端洪灾事件作出快速反应, 但制定和实施以局部为中心的主动战略却非常难。

更何况海绵城市也只能应对一定范围内的降雨量,遇到超过百毫米、甚至两百毫米的降雨,防治内涝还得看城市排水系统。比如,济南市试点规划中,到2020年市区海绵城市对应控制设计降雨量也只有27.7毫米。

当排水管网还未重建起来时,海绵城市也于事无补。这也就无怪乎在全国30海绵城市试点中,近半数城市近期曾出现内涝。而首批试点的16个城市中,至少有9个城市出现内涝。

比钱更重要的无解难题

当城市的内涝超过人们的想象,甚至造成严重的灾害时,就会常常听到“百年一遇”的说法,好像在街道划船是老天给的特殊礼物一样。

但这样的暴雨有多常见,人们其实是有鲜明的感知的,因为每年夏天,这样的图片都要再流传一次。

2017年7月20日,昆明市多处积水,引发城市内涝,市民在积水路段划船出行。

如果回过头来看,一开始觉得是最难解决的“钱的问题”,反倒不是内涝治理中最难的环节。

黄龙溪古镇内涝后清淤除污现场


在地方项目中,政府一直更倾向于人们可以看到的公共工程项目(比如污水处理厂),而不是人们看不到的项目(比如下水道管道),所以,下水道始终无法跟 上全国各地废水处理能力的大幅扩张。而大量投入到污水处理上的钱,也并不能真正发挥作用。

近十年来,城市污水处理率由2005年的51.95%提高到2014年的90.18%,但由于运营和维护不足,东北地区的污水管道人均长度仅为0.76 米,东部地区只有人均1.57米,即便是人均管道长度最高的天津市,也只有2.38米,这远低于德国(6.13米)、美国(6.78米)。

而且,中国的人均下水管道长度始终是跟人均GDP相关,而跟人均耗水量关系不大。所以东部、华北和华南的人均国内生产总值较高,人均下水道就比较长。华北、华中地区总是能获得更多的投资,甚至多于计划投资。但中国西南和西北部的投资力度明显低于其他地区,甚至还拿不到计划内的投资。

这跟中国洪水治理总是经济优先的逻辑是一脉相承的。暴雨看起来只是在一个城市下,但洪水管理却涉及到周围的很多城市和水域。因此哪些地区将受到保护,哪些地区将不受保护,哪些地区将作为天然的洪泛区进行维护,这些问题始终在政治上具有争议性而很难达成共识。

而较贫穷的人口往往居住在边缘地带,而这些地区的洪水风险较高,但在与防洪规划和融资相关的决策过程中,他们却总是缺乏话语权。

这样去比较来看,大城市已经算不错了的,很多小城市发生的洪水或其他灾害,我们甚至无从知晓。发生在北上广的暴雨,远比西南山区的洪水更能引起关注。但人们没有注意到的问题是,当上游城市出现洪水时,周边地区依旧无法幸免。

还有一些前后矛盾的事情总在发生。我们总是被告知,罗马非一日建成,排水系统的完善也非一日之功,所以不能操之过急。但当海绵城市的项目开展时,第一批试点城市只有三个月的时间来设计。因为设计往往过于简单,“海绵城市”早就变成了一种形象工程,来证明城市在采用某种先进的治水理念。至于这些先进的理念究竟有没有产生效果,还有很多理由可以挡回这个追问,比如极端天气,比如时间,比如城市太大、人太多了。

科学规划与建设是城市内涝治理的关键

城市内涝治理是一项重要的民生工程,不仅体现着城市治理的智慧与能力,也检验着城市治理能否真正落实以人民为中心的发展理念。城市内涝固然与降雨强度 大、范围集中密切相关,但城市规划建设管理也是其关键影响因素。要坚持以防为主,从城市规划、建设、管理上聚焦发力,扎实推进城市内涝治理工作,切实维护人民群众生命财产安全。

在城市规划上,坚持长远战略眼光,提高防洪标准。河道、湖泊、滩地、绿地等是洪水天然的调蓄池和滞留区,深入践行新发展理念、实现人水和谐共生,是管理洪水的治本之策,更是对子孙后代负责的务实之举。城市规划工作要立足城市发展远景,以对城市、对人民负责的态度,始终坚持长远眼光,拉长城市发展时间轴,统筹做好产业布局和人口布局,加强顶层设计,坚持科学谋划、综合治理。在城镇化速度加快的背景下,对城市规划既要考虑经济效益,更要注重自然规律,尽可能保留生态用地,留足行洪通道,在规划“地上工程”时优先考虑地下管网布局。要有一定的超前意识,坚持“宁可备而不用、不可用时无备”的原则,加强排水管网、城市河湖调蓄、城市堤防和地下蓄水空间等基础设施建设,以应对五十年一遇乃至百年一遇的特大暴雨,做到防患于未然。

在城市建设上,坚持人水共存理念,实现削峰调蓄。城市中沥青路、水泥路居多,路面硬化率高,雨水难以下渗,增加了城市径流量,易造成积水、形成内涝。在 城市相关工程建设过程中通过建设“海绵体”,践行人水共存理念,综合调蓄利用雨水,能够增加雨水下渗量,进而减少地表径流量。要综合模拟降水尤其是短时强降水对城市防洪造成的不利影响,科学布局雨水收集设施和管道网络,在城市中保留足够的生态用地如湖泊、湿地、绿地等,控制不透水面积比例,尽可能减少对城市原有水生态环境的影响。通过采取生态化措施,尽可能保持城市开发建设前后水文特征不变,有效缓解不透水面积增加造成的径流总量、径流峰值与径流污染的增加等对环境造成的不利影响,通过修复水的自然循环系统,促进雨水的积存、渗透和净化,防止和减少城市内涝现象。

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